華建敏向大會作關于國務院機構改革方案的說明。

　　十一屆全國人大一次會議11日下午在人民大會堂舉行第四次全體會議，國務院機構改革方案提請十一屆全國人大一次會議審議。受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長華建敏向大會作關于國務院機構改革方案的說明。

　　改革堅持積極穩妥方針

　　華建敏說，深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。國務院機構改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。這次國務院機構改革是在以往改革基礎上的繼續和深化。改革要堅持積極穩妥的方針，既充分利用當前各方面的有利條件，統籌兼顧，突出重點，在一些重要領域邁出較大步伐；又充分考慮到經濟社會發展中面臨的諸多困難和■在風險，循序漸進，不畢其功于一役，有的可適當過渡，有的可在集中改革后根據情況的變化再適時調整，做到長遠目標與階段性目標相結合、整體設計與分步實施相結合。

　　探索實行大部門體制

　　華建敏說，這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。在推進改革的過程中，要緊緊抓住轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，精簡和規範議事協調機構及其辦事機構，抓緊進行地方政府機構改革，適時推進事業單位分類改革。

　　國務院擬新組建五個部

　　國務院機構改革方案主要內容包括：一、合理配置宏觀調控部門職能。國家發展和改革委員會要進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。二、加強能源管理機構。設立高層次議事協調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。三、組建工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室。四、組建交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。不再保留交通部、中國民用航空總局。五、組建人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。六、組建環境保護部。不再保留國家環境保護總局。七、組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。八、國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。

　　組成部門擬調整至27個

　　新時期以來的第6次國務院機構改革拉開帷幕。根據國務院機構改革方案，國務院將新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。1982年以來，國務院機構改革已進行過5次。

　　地方機構改革不設時限

　　華建敏在說明中指出，在推進改革的過程中，需要進一步強調以下幾點：

　　一要緊緊抓住轉變政府職能這個核心。不論是新組建和調整較大的部門，還是機構未作調整的部門，都必須進一步轉變職能。把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效提供公共產品。

　　二要理順部門職責關系。合理界定和調整政府部門的職能，明確相應的責任，做到權力與責任對等；堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，避免職能交叉重■、政出多門；著力解決權責脫節、推諉扯皮等問題；建立健全部門間的協調配合機制，切實提高行政效率。

　　三要精簡和規範議事協調機構及其辦事機構。該撤銷的堅決撤銷，任務交給職能部門承擔。今后要嚴格控制議事協調機構設置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協調；確需設立的，必須嚴格按規定程序審批，一般不設實體性辦事機構。

　　四要抓緊進行地方政府機構改革。根據各層級政府的主要職責，合理調整和設置機構，除中央有原則要求上下對口外，地方政府可以從實際出發，因地制宜，不搞“一刀切”，不設時間限制；調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系；深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設。

　　五要適時推進事業單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔行政職能的事業單位，要逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，要逐步轉為企業；主要從事公益服務的，要整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。同時，配套推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關的財政政策。

　　關 鍵 詞

　　宏觀調控

　　形成權威高效調控體系

　　調控部門職能合理配置

　　這次改革將對宏觀調控部門的職能進行合理配置，以形成科學權威高效的宏觀調控體系。會內會外人士分析認為，此舉表明我國宏觀調控部門職能將發生重要轉變。

　　國家發展和改革委員會、財政部以及中國人民銀行，是我國宏觀調控的三個最為重要的部門，發展改革委負責綜合平衡，財政部側重財政政策，中國人民銀行則掌控貨幣政策。

　　國務院機構改革方案對三個部門的職責進行了明確的定位。尤其引人注目的是，方案對國家發改委轉變職能的突出要求。作為國家宏觀調控部門，國家發改委剝離出了工業行業管理的有關職責，縮小了投資審核的範圍，下放部分規劃和產業政策管理的權力。中國社會科學院經濟所宏觀經濟室主任張曉晶研究員認為，這些職能的重要調整，反映出政府希望國家發展改革委能抓“大”放“小”，更好地發揮在宏觀調控方面的作用。

　　財政部著力的重點，在于形成統一規範透明的轉移支付制度，以及完善公共財政體系。“這兩個方面也顯示出，財政部在調節區域發展，加強基礎建設、改善民生方面的職能將更加突出，這也是宏觀調控的一個重要方面。”張曉晶說。

　　中國人民銀行除了進一步健全貨幣政策體系，突出強調了加強與金融監管部門的統籌協調。“在當前復雜的經濟環境下，政府充分認識到金融安全的重要性，要求中國人民銀行與銀監會等部門的協調，重在有效防範■在的金融風險。”張曉晶說。

　　突出建立健全協調配合機制，是這個方案中關于宏觀調控的一個重要內容。國家行政學院教授李軍鵬認為，對涉及整體改革、發展、宏觀調控等方面的目標、規劃、政策，相互協調配合，避免各自為政。

　　關 鍵 詞

　　人力資源和社會保障部

　　統一人力資源市場

　　更好完善社會保障

　　組建人力資源和社會保障部，將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部；組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。人事部、勞動和社會保障部不再保留。

　　華建敏指出，為更好地發揮我國人力資源優勢，進一步解放和發展生產力，必須統籌機關企事業單位人員管理，整合人才市場與勞動力市場，建立統一規範的人力資源市場，促進人力資源合理流動和有效配置，統籌就業和社會保障政策，建立健全從就業到養老的服務和保障體系。

　　全國人大代表、中國勞動學會副會長鄭功成說，強調城鄉統一規範，而且歸集為人力資源市場，更符合時代發展對統一勞動力市場和人力資源優化配置的要求，也更加體現公平就業的取向。

　　中國人民大學勞動人事學院副院長劉爾鐸認為，人力資源管理分為勞動和人事兩個部門，勞動者帶上不同“身份”，人力資源市場難以統一。

　　劉家強委員指出，現在雖然身份還是存在的，但要打破身份界限。在市場經濟條件下，按崗位設定報酬，勞動者憑借技能和素質上崗，沒有歧視和界限，這樣才能發揮人力資源的最大效應。人力資源和社會保障部設立后，可以更集中地、最大限度地開發利用人力資源。劉家強委員說，設置國家公務員局是必要的，因為對公務員有廉政、紀律等特殊要求，需要單獨加強管理。

　　“把開發和保障結合在一起，對保障也有好處。把就業、收入分配、保障有機統一起來，對經濟社會發展至關重要。這會更好地消除勞動者的后顧之憂，鼓勵他們充分發揮創造性、積極性。”劉家強委員說，將來，隨著統一的人力資源市場的建成，統一的、可順暢轉接的社會保障體系也將建立，社會保障實現“一卡通”不再遙遠。

　　關 鍵 詞

　　交通運輸部

　　形成便捷通暢高效

　　安全綜合運輸體系

　　國務院機構改革方案指出，為優化交通運輸布局，發揮整體優勢和組合效率，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，組建交通運輸部。

　　“從有關方案看，擬組建的交通運輸部已具有‘大交通部’的雛形。”中國遠洋運輸集團總裁魏家福說：“交通運輸部負責擬訂并組織實施公路、水路、民航三個行業的規劃、政策和標準，同時還承擔涉及綜合運輸體系的規劃協調工作等。另一方面，為發揮綜合運輸體系的整體優勢，還組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。與此同時，國家郵政局改由交通運輸部管理。”

　　魏家福指出，新運輸模式打破了傳統的各種運輸方式之間的各自為政的局面，各種運輸方式的轉換、銜接，主要由一個承運人組織完成。“目前，我國實行部門分割的交通管理體制有諸多不便。”一位物流公司的總經理說：“中國民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，國家郵政局管資料運輸。我需要和不同的交通管理部門打交道，環節眾多，影響了物流的速度。而效率是物流企業的生命。”

　　針對方案中沒有將鐵道部納入擬組建的交通運輸部，鐵道部新聞發言人王勇平稱，這有利于推進大規模鐵路建設，有利于保持鐵路運輸的高效率，進一步緩解鐵路“瓶頸”制約狀況。全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林認為，未來鐵道部在實現政企分開后，也將并入交通運輸部。

　　中共中央黨校研究室副主任周天勇教授認為，從管理型交通政府機構向服務型轉變，在春運中體現尤為迫切。大交通格局將使及時統一發布信息，合理引導、分流客流成為可能。

　　關 鍵 詞

　　能源管理

　　加強能源管理機構

　　保障國家能源安全

　　我國擬加強能源管理機構：設立高層次議事協調機構國家能源委員會；組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。根據有關方案，將國家發改委的能源行業管理有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。

　　“近５年來我國經濟不斷發展、能源需求不斷增加，對能源安全和能源綜合管理的要求不斷提升，國家能源戰略決策被放在更加重要的地位，而現有的能源管理模式難以服務于這些需要而提出的。”國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛說。

　　能源法起草專家組副組長葉榮泗分析說，當前我國能源領域改革需要進一步推進，政府部門如何管理能源，產權多元化如何推動，市場準入和價格機制方面的改革如何推進，都有待突破。此外，能源政策體系有待建立完善，能源結構離又好又快發展還有相當大的差距，儲備體系急需建立，節能減排和應對氣候變暖任務很重。這都需要一個綜合性、權威性的部門統一管理和推動。

　　全國政協委員、商務部原副部長張志剛指出，綜合的能源管理部門，要做好宏觀發展規劃，研究擬定發展戰略，按照程序出臺相關能源領域的法規、政策，提出相關法律草案。政府不該管、管不了又管不好的事情，要讓給中介組織和企業去做，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。

　　關 鍵 詞

　　工業和信息化部

　　推進信息化與工業化融合

　　走出一條新型工業化道路

　　國務院將組建工業和信息化部：將國家發改委的工業行業管理有關職能，國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責，信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室。

　　“只有以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，推進工業化和信息化融合，才能走出一條‘科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮’的新型工業化道路。”中國（海南）改革發展研究院研究員遲福林委員說。

　　我國現行的工業管理體制比較分散，國防科學技術工業委員會、信息產業部、國家發改委在各自所屬行業擁有制定政策法規、標準、規劃等職能，而現代工業交叉融合趨勢加強，需要管理職能的統一協調。

　　中國華電集團公司總經理曹培璽代表表示，加快我國新型工業化，組建與現代工業發展水平相適應的統一的工業管理部門，有利于形成“大工業”和“大市場”的格局，便于加強產業整體規劃和行業發展指導，實現政府宏觀管理和行業管理的有機結合。

　　關 鍵 詞

　　環境保護部

　　落實科學發展觀加大環保力度

　　環境問題納入國務院重大決策

　　國務院機構改革方案將組建環境保護部、不再保留國家環境保護總局。“把‘局’改成‘部’，雖然只有一字之差，但在決策體系內可施展的空間大不一樣。”全國人大代表、廣東惠州市環保局副局長黃細花說，“國家環保總局只是國務院的直屬單位，而環保部則是國務院組成部門，可以更多地參與國家的綜合決策。而且，把環境問題納入國務院的重大決策中，也更方便、更有力量。”

　　中國工程院院士、國家環境顧問委員會委員魏復盛指出，這個變化最重要的是，環保部擁有了表決權，可以參與國家決策，這就使得我國對環境污染進行事后追懲以外，更多了一道對環境污染進行事前評估和預防的閘門。“這是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重要舉措，它表明國家對環保事業更加重視。”魏復盛說。

　　黃細花說，“端人的碗，受人的管”，地方環保部門的官員任免、經費劃撥等，都由地方政府統一負責，在環境污染的“新仇舊恨”和一些地方政府錯位的“唯ＧＤＰ論”價值取向里，要想讓環保部門在執法過程中挺直腰杆根本不可能。縣級以下地區干擾環保執法的現象更是非常普遍。“同時，地方政府的環境保護職能，一般分散在環保、水利、交通、國土、公安等多個部門，地方環保部門難以實施統一監督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區界線的限制。這是制約環保執法力度的另一難題。”黃細花進一步解釋。

　　關 鍵 詞

　　住房和城鄉建設部

　　加快建立住房保障體系

　　統籌城鄉建設規劃管理

　　組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。住房和城鄉建設部的主要職責是，擬訂住房和城鄉建設政策，統籌城鄉規劃管理，指導全國住宅建設和住房制度改革，監督管理建築市場、建築安全和房地產市場等。

　　這次機構改革方案中，建設部的名稱變長了，突出了兩個詞“住房”和“城鄉”。從字面看，這是名稱的改變，實際上卻蘊涵著深刻的含義。

　　建設部住房保障和公積金監督管理司司長侯淅■說：“這次新組建住房和城鄉建設部，就是為了深入推進住房制度改革，加快建立住房保障體系，完善廉租住房制度，著力解決低收入家庭住房困難。”侯淅■認為，這次機構改革體現出中央政府在解決居民住房問題上加強了工作力量，強化了政府對解決居民住房問題的責任。

　　全國人大代表張瀛岑說：“我們在全面建設小康社會的進程中，必須牢固樹立城鄉統籌發展的思想。”全國人大代表趙素萍說：“以前，我們搞建設，存在城鄉割裂的現象，城市搞城市的，農村搞農村的。現在我們提出科學發展觀，其中很重要的一條就是要加強城鄉建設規劃統籌，促進城鎮化發展。”

　　一些人大代表認為，這次機構改革，體現了政府由管理型向服務型的進一步轉變。全國人大代表王保存說：“無論是解決住房問題，還是城鄉建設問題，僅靠政府加大投入是不夠的，關鍵是要深化行政管理體制改革，在政府機構設置上真正向公共服務轉變、建設服務型政府。這次機構設置，體現了黨中央關于構建和諧社會的戰略思想，為解決住房和城鄉建設脫節等問題提供了體制基礎和組織保障。”

　　關 鍵 詞

　　食品安全綜合協調

　　理順食品和藥品監管

　　推動醫藥一體化管理

　　根據新的國務院機構改革方案，國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，同時調整食品藥品管理職能。

　　談到這次醫藥合并成立“大衛生部”，重慶市衛生局局長屈謙委員說：“市場經濟發展到現在這個階段，條塊分割、政出多門的監管方式已經暴露出一些弊端，比如說職能交叉、權責脫節、遇事扯皮等。醫藥衛生是一個復雜的體系，統起來管便于協調各方面關系。”

　　劉曉莊認為，成立“大衛生部”有三個好處：一是大部門制便于醫藥一體化管理，增強政府部門的市場監管能力，加強對公眾生命安全的保障；二是有利于醫藥衛生體制改革的順利推進，解決當前“以藥養醫”問題；三是有利于解決藥監、衛生兩部門在食品藥品監管等一些職能領域交叉的問題。中國藥學會副理事長李大魁委員說，調整后部門之間協調會順暢些，事情會好辦些。”

　　業內人士指出，這次機構改革，藥監部門并不是簡單的回歸衛生部，整合后將發揮更大優勢。國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理后，政策法規權限將收到部一級，藥監局主要負責執行。從今后工作來看，會有很多好處，比如，現在藥品臨床試驗、不良反應監測等都需要兩部門一起辦，很麻煩，以后就可以統一在一起了。此外，根據國務院機構改革方案，衛生部負責組織制定食品安全標準、藥品法典，建立國家基本藥物制度；國家食品藥品監督管理局負責食品衛生許可，監管餐飲業、食堂等消費環節食品安全，監管藥品的科研、生產、流通、使用和藥品安全等。

　　河南中醫學院基礎醫學院副院長司富春委員說，調整后，衛生部擔負著食品安全綜合監督職責，但農業部、國家質檢總局和國家工商總局按分工仍要加強農產品生產環節、食品生產加工環節和食品流通環節的監管，食品安全監管需要各部門密切協同，共同完成。

名詞解釋

　　大部制

　　大部制即為大部門體制。按照業內專家的提法，為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業務範圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

　　本版文圖均據新華社