华建敏向大会作关于国务院机构改革方案的说明。

　　十一届全国人大一次会议11日下午在人民大会堂举行第四次全体会议，国务院机构改革方案提请十一届全国人大一次会议审议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长华建敏向大会作关于国务院机构改革方案的说明。

　　改革坚持积极稳妥方针

　　华建敏说，深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。改革要坚持积极稳妥的方针，既充分利用当前各方面的有利条件，统筹兼顾，突出重点，在一些重要领域迈出较大步伐；又充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役，有的可适当过渡，有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整，做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合。

　　探索实行大部门体制

　　华建敏说，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。在推进改革的过程中，要紧紧抓住转变政府职能这个核心，着力理顺部门职责关系，精简和规范议事协调机构及其办事机构，抓紧进行地方政府机构改革，适时推进事业单位分类改革。

　　国务院拟新组建五个部

　　国务院机构改革方案主要内容包括：一、合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。二、加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。三、组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。四、组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。五、组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。六、组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。七、组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。八、国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

　　组成部门拟调整至27个

　　新时期以来的第6次国务院机构改革拉开帷幕。根据国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。1982年以来，国务院机构改革已进行过5次。

　　地方机构改革不设时限

　　华建敏在说明中指出，在推进改革的过程中，需要进一步强调以下几点：

　　一要紧紧抓住转变政府职能这个核心。不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都必须进一步转变职能。把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效提供公共产品。

　　二要理顺部门职责关系。合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题；建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率。

　　三要精简和规范议事协调机构及其办事机构。该撤销的坚决撤销，任务交给职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调；确需设立的，必须严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。

　　四要抓紧进行地方政府机构改革。根据各层级政府的主要职责，合理调整和设置机构，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制；调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系；深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。

　　五要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。

　　关 键 词

　　宏观调控

　　形成权威高效调控体系

　　调控部门职能合理配置

　　这次改革将对宏观调控部门的职能进行合理配置，以形成科学权威高效的宏观调控体系。会内会外人士分析认为，此举表明我国宏观调控部门职能将发生重要转变。

　　国家发展和改革委员会、财政部以及中国人民银行，是我国宏观调控的三个最为重要的部门，发展改革委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，中国人民银行则掌控货币政策。

　　国务院机构改革方案对三个部门的职责进行了明确的定位。尤其引人注目的是，方案对国家发改委转变职能的突出要求。作为国家宏观调控部门，国家发改委剥离出了工业行业管理的有关职责，缩小了投资审核的范围，下放部分规划和产业政策管理的权力。中国社会科学院经济所宏观经济室主任张晓晶研究员认为，这些职能的重要调整，反映出政府希望国家发展改革委能抓“大”放“小”，更好地发挥在宏观调控方面的作用。

　　财政部着力的重点，在于形成统一规范透明的转移支付制度，以及完善公共财政体系。“这两个方面也显示出，财政部在调节区域发展，加强基础建设、改善民生方面的职能将更加突出，这也是宏观调控的一个重要方面。”张晓晶说。

　　中国人民银行除了进一步健全货币政策体系，突出强调了加强与金融监管部门的统筹协调。“在当前复杂的经济环境下，政府充分认识到金融安全的重要性，要求中国人民银行与银监会等部门的协调，重在有效防范潜在的金融风险。”张晓晶说。

　　突出建立健全协调配合机制，是这个方案中关于宏观调控的一个重要内容。国家行政学院教授李军鹏认为，对涉及整体改革、发展、宏观调控等方面的目标、规划、政策，相互协调配合，避免各自为政。

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　　人力资源和社会保障部

　　统一人力资源市场

　　更好完善社会保障

　　组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部；组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。人事部、劳动和社会保障部不再保留。

　　华建敏指出，为更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力，必须统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场与劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。

　　全国人大代表、中国劳动学会副会长郑功成说，强调城乡统一规范，而且归集为人力资源市场，更符合时代发展对统一劳动力市场和人力资源优化配置的要求，也更加体现公平就业的取向。

　　中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎认为，人力资源管理分为劳动和人事两个部门，劳动者带上不同“身份”，人力资源市场难以统一。

　　刘家强委员指出，现在虽然身份还是存在的，但要打破身份界限。在市场经济条件下，按岗位设定报酬，劳动者凭借技能和素质上岗，没有歧视和界限，这样才能发挥人力资源的最大效应。人力资源和社会保障部设立后，可以更集中地、最大限度地开发利用人力资源。刘家强委员说，设置国家公务员局是必要的，因为对公务员有廉政、纪律等特殊要求，需要单独加强管理。

　　“把开发和保障结合在一起，对保障也有好处。把就业、收入分配、保障有机统一起来，对经济社会发展至关重要。这会更好地消除劳动者的后顾之忧，鼓励他们充分发挥创造性、积极性。”刘家强委员说，将来，随着统一的人力资源市场的建成，统一的、可顺畅转接的社会保障体系也将建立，社会保障实现“一卡通”不再遥远。

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　　交通运输部

　　形成便捷通畅高效

　　安全综合运输体系

　　国务院机构改革方案指出，为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。

　　“从有关方案看，拟组建的交通运输部已具有‘大交通部’的雏形。”中国远洋运输集团总裁魏家福说：“交通运输部负责拟订并组织实施公路、水路、民航三个行业的规划、政策和标准，同时还承担涉及综合运输体系的规划协调工作等。另一方面，为发挥综合运输体系的整体优势，还组建国家民用航空局，由交通运输部管理。与此同时，国家邮政局改由交通运输部管理。”

　　魏家福指出，新运输模式打破了传统的各种运输方式之间的各自为政的局面，各种运输方式的转换、衔接，主要由一个承运人组织完成。“目前，我国实行部门分割的交通管理体制有诸多不便。”一位物流公司的总经理说：“中国民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，国家邮政局管资料运输。我需要和不同的交通管理部门打交道，环节众多，影响了物流的速度。而效率是物流企业的生命。”

　　针对方案中没有将铁道部纳入拟组建的交通运输部，铁道部新闻发言人王勇平称，这有利于推进大规模铁路建设，有利于保持铁路运输的高效率，进一步缓解铁路“瓶颈”制约状况。全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，未来铁道部在实现政企分开后，也将并入交通运输部。

　　中共中央党校研究室副主任周天勇教授认为，从管理型交通政府机构向服务型转变，在春运中体现尤为迫切。大交通格局将使及时统一发布信息，合理引导、分流客流成为可能。

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　　能源管理

　　加强能源管理机构

　　保障国家能源安全

　　我国拟加强能源管理机构：设立高层次议事协调机构国家能源委员会；组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。根据有关方案，将国家发改委的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

　　“近５年来我国经济不断发展、能源需求不断增加，对能源安全和能源综合管理的要求不断提升，国家能源战略决策被放在更加重要的地位，而现有的能源管理模式难以服务于这些需要而提出的。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞说。

　　能源法起草专家组副组长叶荣泗分析说，当前我国能源领域改革需要进一步推进，政府部门如何管理能源，产权多元化如何推动，市场准入和价格机制方面的改革如何推进，都有待突破。此外，能源政策体系有待建立完善，能源结构离又好又快发展还有相当大的差距，储备体系急需建立，节能减排和应对气候变暖任务很重。这都需要一个综合性、权威性的部门统一管理和推动。

　　全国政协委员、商务部原副部长张志刚指出，综合的能源管理部门，要做好宏观发展规划，研究拟定发展战略，按照程序出台相关能源领域的法规、政策，提出相关法律草案。政府不该管、管不了又管不好的事情，要让给中介组织和企业去做，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

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　　工业和信息化部

　　推进信息化与工业化融合

　　走出一条新型工业化道路

　　国务院将组建工业和信息化部：将国家发改委的工业行业管理有关职能，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

　　“只有以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，推进工业化和信息化融合，才能走出一条‘科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥’的新型工业化道路。”中国（海南）改革发展研究院研究员迟福林委员说。

　　我国现行的工业管理体制比较分散，国防科学技术工业委员会、信息产业部、国家发改委在各自所属行业拥有制定政策法规、标准、规划等职能，而现代工业交叉融合趋势加强，需要管理职能的统一协调。

　　中国华电集团公司总经理曹培玺代表表示，加快我国新型工业化，组建与现代工业发展水平相适应的统一的工业管理部门，有利于形成“大工业”和“大市场”的格局，便于加强产业整体规划和行业发展指导，实现政府宏观管理和行业管理的有机结合。

　　关 键 词

　　环境保护部

　　落实科学发展观加大环保力度

　　环境问题纳入国务院重大决策

　　国务院机构改革方案将组建环境保护部、不再保留国家环境保护总局。“把‘局’改成‘部’，虽然只有一字之差，但在决策体系内可施展的空间大不一样。”全国人大代表、广东惠州市环保局副局长黄细花说，“国家环保总局只是国务院的直属单位，而环保部则是国务院组成部门，可以更多地参与国家的综合决策。而且，把环境问题纳入国务院的重大决策中，也更方便、更有力量。”

　　中国工程院院士、国家环境顾问委员会委员魏复盛指出，这个变化最重要的是，环保部拥有了表决权，可以参与国家决策，这就使得我国对环境污染进行事后追惩以外，更多了一道对环境污染进行事前评估和预防的闸门。“这是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要举措，它表明国家对环保事业更加重视。”魏复盛说。

　　黄细花说，“端人的碗，受人的管”，地方环保部门的官员任免、经费划拨等，都由地方政府统一负责，在环境污染的“新仇旧恨”和一些地方政府错位的“唯ＧＤＰ论”价值取向里，要想让环保部门在执法过程中挺直腰杆根本不可能。县级以下地区干扰环保执法的现象更是非常普遍。“同时，地方政府的环境保护职能，一般分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，地方环保部门难以实施统一监督管理，而大气污染、河流污染、生物多样性破坏等影响不受行政辖区界线的限制。这是制约环保执法力度的另一难题。”黄细花进一步解释。

　　关 键 词

　　住房和城乡建设部

　　加快建立住房保障体系

　　统筹城乡建设规划管理

　　组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。住房和城乡建设部的主要职责是，拟订住房和城乡建设政策，统筹城乡规划管理，指导全国住宅建设和住房制度改革，监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。

　　这次机构改革方案中，建设部的名称变长了，突出了两个词“住房”和“城乡”。从字面看，这是名称的改变，实际上却蕴涵着深刻的含义。

　　建设部住房保障和公积金监督管理司司长侯淅珉说：“这次新组建住房和城乡建设部，就是为了深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难。”侯淅珉认为，这次机构改革体现出中央政府在解决居民住房问题上加强了工作力量，强化了政府对解决居民住房问题的责任。

　　全国人大代表张瀛岑说：“我们在全面建设小康社会的进程中，必须牢固树立城乡统筹发展的思想。”全国人大代表赵素萍说：“以前，我们搞建设，存在城乡割裂的现象，城市搞城市的，农村搞农村的。现在我们提出科学发展观，其中很重要的一条就是要加强城乡建设规划统筹，促进城镇化发展。”

　　一些人大代表认为，这次机构改革，体现了政府由管理型向服务型的进一步转变。全国人大代表王保存说：“无论是解决住房问题，还是城乡建设问题，仅靠政府加大投入是不够的，关键是要深化行政管理体制改革，在政府机构设置上真正向公共服务转变、建设服务型政府。这次机构设置，体现了党中央关于构建和谐社会的战略思想，为解决住房和城乡建设脱节等问题提供了体制基础和组织保障。”

　　关 键 词

　　食品安全综合协调

　　理顺食品和药品监管

　　推动医药一体化管理

　　根据新的国务院机构改革方案，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，同时调整食品药品管理职能。

　　谈到这次医药合并成立“大卫生部”，重庆市卫生局局长屈谦委员说：“市场经济发展到现在这个阶段，条块分割、政出多门的监管方式已经暴露出一些弊端，比如说职能交叉、权责脱节、遇事扯皮等。医药卫生是一个复杂的体系，统起来管便于协调各方面关系。”

　　刘晓庄认为，成立“大卫生部”有三个好处：一是大部门制便于医药一体化管理，增强政府部门的市场监管能力，加强对公众生命安全的保障；二是有利于医药卫生体制改革的顺利推进，解决当前“以药养医”问题；三是有利于解决药监、卫生两部门在食品药品监管等一些职能领域交叉的问题。中国药学会副理事长李大魁委员说，调整后部门之间协调会顺畅些，事情会好办些。”

　　业内人士指出，这次机构改革，药监部门并不是简单的回归卫生部，整合后将发挥更大优势。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理后，政策法规权限将收到部一级，药监局主要负责执行。从今后工作来看，会有很多好处，比如，现在药品临床试验、不良反应监测等都需要两部门一起办，很麻烦，以后就可以统一在一起了。此外，根据国务院机构改革方案，卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度；国家食品药品监督管理局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等。

　　河南中医学院基础医学院副院长司富春委员说，调整后，卫生部担负着食品安全综合监督职责，但农业部、国家质检总局和国家工商总局按分工仍要加强农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管，食品安全监管需要各部门密切协同，共同完成。

名词解释

　　大部制

　　大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　本版文图均据新华社