□本报记者李晓莉

　　近年来西安经济社会发展较快，但与发达地区相比，仍然有差距。这种差距不仅反映在各项统计指标中，也反映在政府职能上，西安政府职能定位的瓶颈始终未能突破。西安政府现有的模式是什么？社会主义市场经济条件下西安政府的理想模式是什么？有哪些地方政府模式可供借鉴？在目前条件下应采取何种过渡模式？日前，两年多来一直在思考研究这些问题的西安交通大学公共政策与管理学院副院长、博导张思锋教授接受了本报记者专访，勾画了西安政府职能转换的远景模式。

　　企业缺乏竞争力地方政府成为市场竞争主体

　　记者：综观我国的改革开放，本应作为市场最基本主体的企业成长滞后，无法独立进行市场资源配置，也无法为当地提供足够的有效供给，经济运行中诸多的交易活动难以通过市场顺利完成。西安的市场竞争主体又是如何？

　　张思锋：你所说的问题，我们把它称为市场竞争主体“缺位”，即缺乏在国际市场甚至国内市场上与竞争对手较量的、具有真实竞争力的企业。这种情况在西安表现得很突出。首先，国有企业难以成为市场竞争主体：多年来，由于各种原因，竞争性行业的西安国有企业还没有做强到可以和国际竞争对手一拼高下的水平，甚至没有在国内同行业中位居前列的企业。其次，非国有企业也无力成为市场竞争主体：尽管随着制度创新的推进，西安的非公有制经济获得了长足发展，但就整体来看，市场竞争力不强。一个重要表现就是，还没有哪个企业具有可以与国内外同行业的大集团、大公司平等对话的资格，几乎所有来西安的大规模投资者都要求与政府对等谈判。

　　由于西安的企业无法承担起应有的责任，就使得西安政府不得不充当市场竞争主体以弥补企业的“缺位”。

　　记者：上世纪80年代初期，中央实施了一系列改革，将部分权力下放给地方政府，这种“分灶吃饭”的改革办法使得地方政府获得了原本由中央政府支配的财政权力，也获得了参与竞争的驱动力。这项改革对西安政府职能定位产生了何种影响？

　　张思锋：财政分权制度改革是影响西安政府职能定位的又一重要因素。财政分权后，地方政府成为相对独立的利益主体，要进行独立的财政收支预算；西安政府自身财政融资能力较弱，中央划拨有限，财政相对困难。在这种背景下，争取外部资源，培育企业竞争力，发展地方经济，增加GDP和财政收入就成为西安政府的主要目标之一。由于“利益驱动”，参与市场竞争、培育企业竞争力、发展地方经济就成为西安政府职能中不可或缺的组成部分。

　　西安地方政府作为市场竞争主体的评价

　　记者：我国20多年的改革经验证明，哪个地方的政府竞争力越强，哪个地方的经济发展越迅速。西安地方政府作为市场竞争主体，对本地的经济社会发展起到了什么样的作用？

　　张思锋：对这个问题，恐怕要辩证地来看。多年来，西安政府作为市场竞争主体，为本地经济社会发展做出了重大的贡献。比如，它直接推动了本地社会主义市场经济体制的形成；通过大规模引进资金和技术，优化整合各类资源，积极培育企业竞争力等等，使西安经济社会获得了显著的进步。但同时也要看到，地方政府充当市场竞争主体，是社会主义市场经济体制形成过程中，企业还没有成长为市场竞争主体，还不具备与强大竞争对手较量能力的条件下，不得已而为之的政府过渡职能。

　　他山之石

　　记者：地方政府职能转换，有哪些先进经验值得我们参考和借鉴？

　　张思锋：现阶段，发达国家的市场机制已经发展成熟，市场是配置资源的主体，政府更多的是进行市场监管和服务，一般避免对微观经济活动的直接干预。发达国家政府职能的模式是在经济增长稳定、市场机制完善、市场主体成熟之后较理想的模式，在一定程度上为我国地方政府的职能定位提供了借鉴。例如，法国、日本等国政府不直接参与经济管理，而是通过制定“指导性计划”对经济进行间接管理；美国和英国则更加注重强化政府对市场的监管和服务职能。

　　近年来，我国东部地区大部分城市已经开始弱化地方政府的市场竞争主体职能，企业逐步成为真正的市场竞争主体。但是，由于地区经济发展不平衡，不同地区的企业竞争力差异很大，因而，西部地区的各级地方政府还难以在短期内退出市场竞争。地方政府市场竞争主体职能的“梯度递退”，是我国经济体制转轨过程中政府职能模式演变的规律。比如，深圳之所以成为我国经济发展最迅速的城市之一，是由于从改革初期开始，深圳政府就充当市场竞争主体，争取中央优惠政策，引进国外资金、技术，培育企业竞争力，发展地方经济。随着企业的成长，企业竞争力的加强，深圳政府逐步弱化市场竞争主体职能，实施政府职能转换。再比如，顺德在发展过程中，曾体现出很强的政府竞争特性，近年来，已经开始转向政府的市场监管和服务职能；苏州、扬州等苏南城市政府通过为集体经济提供良好的发展环境，促进了地方经济的迅速发展，现在则侧重于政府的城市规划和建设功能；温州政府曾经以培育商品市场为突破口，发展非公有制经济，目前，则注重建立市场规则，维护市场秩序。

　　西安地方政府的职能设计

　　记者：西安地方政府职能的理想模式应该是什么样的？

　　张思锋：研究发达国家和国内发达地区的地方政府职能，不难得出这样的结论：在完善的市场经济体制下，地方政府往往淡化经济职能，而突出公共服务职能。可以认为，在我国社会主义市场经济发展到一定水平之后，国内各地方政府的目标模式应该是创建服务型政府，突出公共服务职能。地方政府要明确自己的职能定位，针对计划经济向市场经济转型过程中出现的政府职能“失位”、“越位”、“错位”现象，进行职能“归位”，以保证社会主义市场经济体制的正常运转。

　　因此，西安市政府职能的目标模式应该是：弱化经济管理职能，强化宏观调控职能，突出公共服务职能。政府退出市场竞争，使企业成为市场竞争主体，政府不再干涉企业具体的经济活动，只发挥提供基础设施建设、社会公共服务、维持市场秩序等公共产品的职能。

　　记者：可想而知，这种理想的政府职能模式的实现不可能一蹴而就，当前应该怎么做呢？

　　张思锋：目前，由于企业还没有成长为市场竞争主体，西安政府还无法全身退出市场竞争，因此，尽管西安政府进行了几次职能转换的改革，但仅仅限于机构的调整和重组，没有触及政府职能的实质。地方政府社会职能和公共服务职能仍不健全，职能模式离前面提到的目标模式差距较大。所以，我们应该科学地区分西安政府职能的目标模式和过渡模式，不能也不应该盲目地模仿东部地区，贸然进行政府职能转换，而应根据西安的客观实际，实事求是地、渐进式地推进改革。

　　与目标模式相比，过渡模式更强调政府的市场竞争作用，政府要努力培育各种类型企业的成长，尤其要培育具有国际竞争力的大公司、大企业。我将这种模式称为“政府竞争型”的职能模式。从总体思路上说，应该继续强化西安地方政府干预经济的能力，注重与国内同级地方政府的横向资源竞争，努力获取中央政府的政策支持，强化政府的服务意识，更多地提供公共产品。

　　我要强调的是，这种过渡模式是西安地方政府在现有条件下的权宜选择，随着经济社会的发展，市场机制的逐步完善，市场主体的逐步成熟，各种生产要素市场化配置的逐步实现，西安地方政府职能模式最终还是要转换到公共服务型职能模式，也就是前面提到的目标模式。